Soudci nesabotují boj proti pandemii, ale hájí principy právního státu, říká reportérka Respektu

Čeho se týkalo to poslední rozhodnutí Nejvyššího správního soudu směrem k opatřením z ministerstva zdravotnictví?
Zrušení opatření ministerstva zdravotnictví, které zavádělo povinné nošení respirátorů v hromadné dopravě a v obchodech, se na Nejvyšší správní soud dostalo kvůli návrhu astmatika, kterému vadilo, že musí podle současného opatření ve veřejné dopravě nosit respirátor. Kromě problémů s dýcháním navíc prodělal covid-19, takže měl protilátky – a měl na to potvrzení. Měl pocit, že respirátor nosit nemusí, zvlášť když mu to způsobuje dýchací problémy. Navíc to považoval za diskriminaci, protože v té plošné povinnosti nosit roušky, respektive respirátory, jsou určité výjimky například pro mladší děti nebo také třeba z důvodu mentálního postižení. Tyto osoby nemusely dodržovat to nošení. A on měl pocit, že i on jako člověk s dýchacími problémy, který má navíc lékařské potvrzení o tom, že se mu hůře dýchá, mohlo by mu to vyvolat třeba nějaký záchvat, tak by také neměl. Proto žádal o přezkoumání a zároveň zrušení tohoto opatření.

A teď mu tedy Nejvyšší správní soud dal za pravdu?
On mu nedal úplně za pravdu. Sice to opatření zrušil, ale z jiných důvodů, než požadoval právě tento astmatik. Soud došel k tomu, že opatření ministerstva zdravotnictví je nepřezkoumatelné. To znamená, že se ani nemůže zabývat celým tím návrhem, protože tam nejsou uvedeny dostatečné důvody, proč ministerstvo zdravotnictví takovou plošnou povinnost zavádí a nevyjadřuje se k lidem, kteří mají dýchací problémy a také musí nosit respirátor. Takže rozhodnutí nelze interpretovat tak, že nastal konec respirátorů, ani tak, že lidé, kteří mají diagnostikované astma nebo prodělali covid-19, nemusí nosit respirátory, ale tak, že podle pandemického zákona, který si odsouhlasil sám parlament, musí ministerstvo pečlivě zdůvodnit, proč je takové opatření nezbytné.

To ale nebyla jediná věc, která Nejvyššímu správnímu soudu u tohoto konkrétního opatření vadila. Jaká další doplnění ještě požaduje po ministerstvu zdravotnictví, aby toto opatření mohlo nadále zůstat v platnosti?
Ministerstvo se konkrétně podle soudu dostatečně nezabývalo zvážením rizik spojených s dlouhodobým nošením respirátorů u konkrétních skupin lidí, jako jsou právě lidé s dýchacími problémy. Dále také namítalo, že chybí studie, které se mají věnovat tomu, proč by respirátory měly být zaváděny ve veřejné dopravě. A jsou tam třeba studie, které se věnují rouškám. Takže úplně jiné studie na jiné případy.

Soud si rovněž stěžoval, že ministerstvo strojově kopíruje některé věty z dřívějších opatření, která sám tento soud prohlásil za nezákonná nebo nedostatečně odůvodněná, dával odkazy na studie a odkazy na ně po prokliknutí nefungovaly, nebo tam byly odkazy na odborné názory nějakých lékařských autorit, ale už to nebylo konkretizováno – kdo to je, o co se vlastně ministerstvo zdravotnictví opírá. Takže to bylo určité vyslání signálu Nejvyššího správního soudu na ministra zdravotnictví: My už vám tady několikrát říkáme, že je potřeba to řádně odůvodňovat, a vy tak stále nečiníte.

Soud podle svého vyjádření zvažoval i možnost, že opatření zruší s okamžitou účinností nebo dokonce zpětně. Čím nakonec vysvětlil, že odložil účinnost rozhodnutí o tři dny, to znamená, že v úterý to nepřestalo platit, ale že se vlastně rozhodl ještě dát ministerstvu čas?
Předseda senátu Nejvyššího správního soudu Petr Mikeš v rozsudku přímo píše, že současná epidemiologická situace například právě kvůli mutaci covidu-19 delta by okamžité zrušení mohlo vést ke zhoršení situace, možnosti většího šíření nákazy. A zároveň také soud velmi zdůrazňuje, že nezpochybňuje, že je v současné situaci nutné mít zavedenou povinnost plošného nošení roušek, respektive respirátorů, a proto ministerstvu poskytl určitý čas na nápravu. I sám soudce akcentuje, že tu soudy nejsou od toho, aby tvořily pravidla nebo posuzovaly epidemickou situaci, ale mají pouze zkoumat, zda jsou tu přesvědčivé důvody, proč tato opatření existují. To znamená, jestli jsou nezbytná, jestli tam vážně není něco navíc, co občany naopak bezdůvodně omezuje.

A tam je asi důležité říct, že už v předchozích dvou rozsudcích u Nejvyššího správního soudu, které se opět týkaly roušek a respirátorů, soud jasně řekl, že ministerstvo se musí vypořádat s tím, proč platí povinnost nosit respirátor i u osob, které mají dýchací potíže a může to pro ně znamenat přinejmenším určitý diskomfort. Ale myslím, že Nejvyššímu správnímu soudu došla trpělivost, protože v ostatních případech většinou poskytoval měsíc dva čas na nápravu. A teď právě řekl, že to budou pouze tři dny. Pokud tentokrát ministerstvo zdravotnictví nevyhoví, chce to okamžitě zrušit bez nějakého času na nápravu.

Soud už dříve, v květnu a v červnu tohoto roku vynesl směrem k ministerstvu zdravotnictví dvě podobná rozhodnutí. Ministerstvo tedy podle soudu ani jednoho rozhodnutí nedbalo. A čím to ministerstvo, nebo jeho legislativní odbor vedený náměstkem Radkem Policarem, zdůvodnil, jak se k tomu staví, a jestli k tomu vůbec vydali nějaká vyjádření?
Náměstek ministra zdravotnictví Radek Policar v reakci na tato dřívější dvě opatření, respektive jejich zrušení prohlašoval, že Nejvyšší správní soud zaujal odlišný výklad právních předpisů, že si myslí, že v této právní otázce existuje více výkladů a že podle jeho názoru ministerstvo zdravotnictví zvolilo ten správný. A zároveň je tam také otázka, jak reagoval ministr zdravotnictví Adam Vojtěch, který zpočátku v červnu po těch prvních dvou zrušeních mluvil o tom, že Nejvyšší správní soud vykládá zákon příliš restriktivně, ale teď po tom současném už vlastně přiznal, že by bylo dobré, aby ministerstvo spravedlnosti konečně vyslyšelo žádosti o doplnění odůvodnění Nejvyššího správního soudu.

A myslím si, že je to i poté, kdy si spočítal, jaká je bilance ministerstva zdravotnictví u Nejvyššího správního soudu. Podle dat, která shromáždil ústavní právník Jan Wintr, Nejvyšší správní soud od poloviny dubna do konce července zrušil 28 opatření včetně tohoto posledního červencového případu, jen osm z nich u soudu v tomto období obstálo. To znamená, že většina těch, která u Nejvyššího správního soudu byla, byla shledána nedostatečnými, nezákonnými, a proto se možná ministr Adam Vojtěch nakonec rozhodl nařídit interní audit, aby prošetřil, co se vlastně na ministerstvu děje a proč se to stále nedaří.

Zatím výsledky neznáme, ale Adam Vojtěch alespoň slibuje, že se tomu tématu bude věnovat.

Zaměřme se ještě na pandemický zákon, protože na jeho základě jsou ta opatření přijata. Ta opatření mu musí odpovídat, a pokud tomu správně rozumím, tak Nejvyšší správní soud právě říká, že ta opatření neodpovídají tomu, co si zákonodárci v tom pandemickém zákoně schválili?
Přesně tak. Je důležité říct, že jsme fungovali ve dvou režimech. Zhruba první část pandemie jsme fungovali na základě krizového zákona, kdy jsme museli mít vyhlášený nouzový stav. Poté, aby se nemusel neustále vyhlašovat nouzový stav a odsouhlasovat a prodlužovat v Poslanecké sněmovně, tak byl v únoru přijat pandemický zákon, který platí od února, už více než půl roku. Jsou v něm stanoveny poměrně přísné podmínky, aby ministerstvo zdravotnictví rychle reagovalo na vyvíjející se situaci. To odůvodnění musí být vážně precizní, protože si takové stanovili. To znamená, že Nejvyššímu správnímu soudu, který je vlastně jediný, který se může opatřeními ministerstva zdravotnictví zabývat, nezbývá nic jiného, než stále připomínat ministerstvu zdravotnictví a obecně politikům, že právě oni si takový zákon schválili, a měli by tedy ty podmínky dodržovat, protože žijeme v právním státě. To znamená, že můžete nejen tvořit pravidla, která se týkají nás všech, ale zároveň se musíte držet vlastních pravidel, která jste si schválili.

Co by tedy znamenalo, kdyby se soud rozhodl zpětně zrušit povinnost nošení respirátorů? Mělo by to nějaký praktický dopad?
Je to teoretická otázka, protože co vím, neexistuje příklad, kde by se to stalo v tom smyslu, že by se někdo domáhal nějaké nápravy, ale teoreticky by to mohlo mít dopad na již udělené pokuty. Například když někdo neměl v MHD respirátor, mohl by poté napadnout udělenou pokutu. Po dobu, kdy to opatření platilo. Ale jak říkám, je to teoretická otázka, takže vlastně nevíme.

V rovině teoretických otázek ještě chvíli zůstaneme. Pokud by ministerstvo nevyhovělo požadavkům Nejvyššího správního soudu ani tentokrát, a to by přistoupilo k okamžitému zrušení nařízení o povinném nošení respirátorů ve vnitřních prostorách: znamenalo by to, že tato povinnost by přestala platit ve všech budovách v celé republice, včetně městské hromadné dopravy? Byl by to opravdu takto globální zásah pro celou republiku?
Ano, znamenalo by to okamžité zrušení, protože by nebylo žádné opatření, které by upravovalo povinnost nosit respirátory či roušky. Jak by posléze situace vypadala? To znamená, jestli by zaměstnavatelé mohli zaměstnancům nařizovat respirátory ve vnitřních prostorách, nebo jak by fungoval režim v nemocnicích, v sociálních službách, jestli by třeba restaurace mohly nařídit nejen svým zaměstnancům, ale třeba hostům, aby uvnitř nosili respirátory. Jestli by se vše dodržovalo a jak by se to případně vymáhalo. To jsou právě otázky, které bychom si posléze museli klást. A taková situace by podle mého názoru byla pro Nejvyšší správní soud poměrně citlivá a nepříjemná, protože kdyby musel k tomu okamžitému zrušení přistoupit, nebyla by tu žádná pravidla a on musí hledat určitou rovnováhu mezi požadavky na právo, na to, jak má to opatření vypadat, a politikou. Sám autor tohoto rozhodnutí Petr Mikeš posléze do médií říkal, že tím varují ministerstvo, aby se nad tím zamyslelo a začalo vše vnímat vážně. Očividně se tedy soud snaží dlouhodobě navázat nějakou diskuzi s politickou reprezentací, respektive s ministerstvem zdravotnictví, ale úplně se to nedaří. Na konci rozsudku se dokonce spekuluje o tom, jestli v praxi ministerstva zdravotnictví, která spočívá v opakování stále stejných chyb a ignorování toho, co říkaly soudy, není účelová. Protože soud nemůže posléze přezkoumávat to opatření a podstatu věci. Jsou to tedy nezbytná opatření? On musí vždycky říct: „Je to nepřezkoumatelné, protože neznáme důvody, proč jste takové kroky činili.“ Takže na jedné straně máme stále se vyvíjející epidemiologickou situaci a potřebujeme nějaká pravidla nastavená státem, protože tak lze taková pravidla vymáhat nejlépe. A na druhé straně tady jsou pravidla, která má dodržovat ministerstvo zdravotnictví, které není schopno či ochotno je dodržovat.

Nejvyšší správní soud zrušil ministerstvu více než dvě desítky opatření, která během toho roku zavedlo. Například povinnost testovat zaměstnance na covid-19 nebo omezení provozu obchodu, služeb a setkávání lidí. To je rozhodnutí z dubna. Co Nejvyšší správní soud ministerstvu nejčastěji vytýká?
Důvody jsou dvojího charakteru. Zaprvé mu vytýká, že v boji proti onemocnění covid-19 ministerstvo občas jedná mimo své kompetence. To znamená, že nařizuje něco, co podle zákona nemůže nařídit. Ten druhý důvod je právě zmíněné nedostatečné odůvodnění, či dokonce v určitých případech žádné odůvodnění, jako byl případ zákazu nočního prodeje v obchodech. První skupina případů je pravděpodobně jasná i pro právního laika. Ministerstvo nemůže dělat to, k čemu nemá kompetence. A myslím si, že to druhé je potřeba vlastně pro právní laiky nebo pro širokou veřejnost vysvětlit, proč Nejvyšší správní soud tak lpí na řádném odůvodňování. A poslední rozhodnutí Nejvyššího správního soudu z konce července je zásadní právě proto, že říká: pravidla musí být jasně odůvodněná a správně napsaná, protože jinak dostávají všechny do velmi nejistých pozic. Přesně o tom, jestli někdo má nárok na kompenzaci, o tom, jak to vlastně všechno funguje. Lpění na dodržování pravidel ze strany státu je důležité, protože politici, i když sedí ve vládě, i když zde máme pandemii, si nemohou dělat, co chtějí, a nemohou omezovat práva občanů, obyvatel bez řádného odůvodnění. Ono se říká, že v ideálním případě by každé omezení základního práva mělo být zdůvodněno takovým důvodem, aby byl srozumitelný, když ho vyslovíte ve veřejném prostoru. Aby každý pochopil, proč je nutné toto pravidlo dodržovat. Když ale toto odůvodnění chybí nebo když sami autoři nejsou nejen veřejnosti, ale pak před soudy během ústního jednání schopny říct, jaké ty důvody jsou, tak si nemůžeme myslet, že se se zavedenými povinnostmi ztotožní většina české populace a bude je dodržovat. A to je problém, který se Nejvyšší správní soud snaží dlouhodobě ministerstvu zdravotnictví říkat.

Dne 1. června Nejvyšší správní soud uvedl, že opatření ministerstva zdravotnictví, kvůli kterému zůstávaly na přelomu dubna a května zavřené restaurace, bylo v rozporu se zákonem. Soud už nemohl to opatření v té chvíli zrušit, protože bylo účinné jen týden, a tak zpětně konstatoval jeho nezákonnost. Jako právního laika by mne zajímala jedna věc: znamená to, že na základě tohoto rozhodnutí mohou třeba provozovatelé restaurací žádat po státu za tento jeden týden, kdy to nařízení platilo a evidentně platit nemělo, mohou žádat kompenzaci, nebo dá se očekávat, že se toto stane?
To je dobrá otázka, na kterou si myslím, že by myslím kromě vás chtěli odpověď i samotní provozovatelé restaurací. Z toho, co vím, co jsem vyčetla z pandemického zákona, je tu určitá možnost žádat po státu náhradu škody za to, že jsem musel mít zavřenou restauraci, ale nelze očekávat, že by z toho automaticky vyplýval nárok na odškodnění. Každý, kdo by chtěl o kompenzaci žádat, musí totiž individuálně prokázat, že udělal všechno pro to, aby škoda nevznikla, a že tato škoda je tedy přímým následkem toho opatření, které zavedlo ministerstvo zdravotnictví. Nicméně vedle toho nejistého výsledku – protože je to běh na dlouhou trať – zatím nemáme žádnou judikaturu, žádnou úspěšnou žalobu u soudu, která by říkala: ano, za těchto podmínek je možné, že uspějete, když budete žádat o kompenzaci, tak zároveň u soudu musíte zaplatit poplatek, který činí 5 % té částky, na kterou žalujete, což je poměrně hodně peněz, zvlášť když máte restauraci po pandemii. Takže je těžké říct, jestli vůbec za těchto podmínek nějaké žaloby dospějí k úspěšnému konci a jestli někdo dokáže prokázat, že ta náhrada škody je oprávněná. Například advokát Petr Bezoušek říká, že i kdyby to opatření vlastně neplatilo a restaurace by měla otevřeno, tak je stále pandemie, to znamená – nikdo by do těch restaurací nechodil tak jako běžně. To znamená, že musíte počítat i s těmito faktory, které se podle mne těžko dokazují.

Takže ten výsledek toho, jak by to dopadlo, je vlastně velmi nejistý?
Přesně tak.

Jak se k tématu legislativní neúspěšnosti ministerstva zdravotnictví v gesci hnutí ANO staví ministerstvo spravedlnosti, konkrétně ministryně Marie Benešová?
Ministryně spravedlnosti, která, což je důležité říci, je zároveň předsedkyní Legislativní rady vlády, která má dbát na dejme tomu na takovou právní čistotu, hájila ministerstvo zdravotnictví s tím, že přijímá zrušená opatření v nestandardních dobách.

To znamená, že tady neprobíhá standardní proces tvorby právních norem a že si nemyslí, že stát selhal, protože většina z těch opatření za celou dobu pandemie vlastně nebyla zrušena, a proto podle ní nejde o katastrofu.

Tam je důležité si říct, co Nejvyšší správní soud dlouhodobě říká: My jsme to chápali ze začátku, že je to složitá situace, že tady jsme v nestandardních dobách, ale už jsme vlastně přes rok v pandemii, půl roku fungujeme podle pandemického zákona a stále to není v pořádku. Takže nejsem si jistá, jak moc je argumentace ministryně spravedlnosti vlastně v tomto případě na místě.

Jedna věc je odpovědnost vedoucího právního odboru Ministerstva zdravotnictví, ale to ministerstvo zdravotnictví někdo vede, v tomto případě ministr Adam Vojtěch, sám vzděláním právník. Můžeme možná říct, v jakém poměru je ta politická odpovědnost s tou právní, za ta rozhodnutí, která ministerstvo zdravotnictví dělá?
Odpovědnost je tu převážně politická, protože ačkoliv na ministerstvu zdravotnictví fungují určití úředníci, je tam náměstek, tak oni samozřejmě mají nějakou odpovědnost za to, jak vypadají ty normy, ale v důsledku vede to ministerstvo ministr zdravotnictví – a nyní Adam Vojtěch, takže si myslím, že je to politická odpovědnost. Asi je dobré říct, že on ho nevedl celou dobu. To znamená, že tam je dost opatření – a on to sám říká – z dob předchůdců, například ministra Arenbergera, kdy vlastně teprve teď dobíhá jejich přezkum.

Ale na druhou stranu si myslím, že je v současnosti ministrem, to znamená vedoucím toho celého úřadu, a měl by vyvozovat nějaké důsledky z toho, co se děje. Ale ta politická odpovědnost jde na něj a do určité míry je to také odpovědnost vlády, protože tato mimořádná pandemická opatření se nařizují až po předchozím souhlasu vlády. To znamená, oni vidí, co bude ministerstvo zdravotnictví vydávat.

Zmínila jste i bývalého ministra zdravotnictví Petra Arenbergera, který se také vyjadřoval k té legislativní neúspěšnosti ministerstva zdravotnictví s těmito opatřeními. Jak bylo úspěšné ministerstvo zdravotnictví právě za jeho éry?
Nevím, jak bylo úspěšné, to se podle mě nyní ještě nedá úplně posuzovat, protože dost věcí stále leží u soudu, ale myslím si, že právní obec, a nejen ji, šokoval jeho výrok o tom, že sice ministerstvo zdravotnictví vydává opatření, o kterých ví, že je soud pravděpodobně nakonec zruší, protože jsou nezákonná, ale že občané by měli taková opatření přesto respektovat do té doby, než tak soud učiní, a vlastně se tím dopředu přizná…

Než je soud zruší?
Než je soud zruší. A dopředu takto přiznat, že tak trochu neplníme pandemický zákon.

Podle mě to i pro ty soudce bylo hodně frustrující, protože na Nejvyšším správním soudě se hromadí stovky podání, a oni se s tím musí nějak vypořádat. Je to určitě práce i pro ministerstvo zdravotnictví, chodit před ty soudy a obhajovat to. To znamená, že když už někdo připravuje dopředu opatření, které vlastně není podle toho zákona a ví, že se zruší, tak je to podivný vztah k právu ve smyslu toho, že se tady ukazuje, že právo je některým politikům na překážku, že vlastně soudci jsou ti, kteří nakonec kazí boj proti koronaviru. A teď to nevkládám do úst zrovna Petru Arenbergerovi, ale občas to vlastně z některých komentářů politiků vyplývá, že vláda a politici mají dělat vše pro to, aby chránili veřejné zdraví, ale ten soud správně říká: my stále žijeme v demokratickém právním státu, to znamená, že i vy jste vázáni pravidly.

Co nám tedy ta současná situace kolem legislativní neúspěšnosti ministerstva zdravotnictví říká právě o stavu českého právního státu?
Myslím, že tento rozsudek je vyvrcholením frustrace soudní moci z politiky a z toho, jak politici zacházejí s právem a s právním státem, a že na tomto posledním rozsudku, ale i dalších zrušených opatřeních se ukazuje, jak v něčem naše politické instituce ve smyslu ministerstva, vlády, ale také státní správy, nefungují. A jak poznamenává sám Nejvyšší správní soud v posledním rozsudku: je otázkou, jestli to je záměr psát takto špatné zákony, nebo je tu vážně tak velká institucionální neschopnost. Ani jedno podle mého názoru není dobrou zprávou.